Grecia a oprit în 2011 lucrările la mai multe autostrăzi construite prin concesiune, după prăbușirea traficului și blocarea finanțării. Proiectele au fost renegociate, refinanțate și repornite în 2014, iar rețeaua a fost finalizată ulterior. Experiența arată că un PPP nu elimină riscul pentru stat, ci îl distribuie și îl poate muta în timp. Lecția este relevantă pentru România, unde varianta PPP revine în discuție pentru A3 Ploiești-Brașov.

Parteneriatele public-private sunt prezentate adesea ca o soluție prin care statul poate construi infrastructură fără să suporte integral investiția de la început. Experiența Greciei arată însă și ce se întâmplă atunci când principala ipoteză financiară a unui proiect – traficul – nu se confirmă.

La începutul anilor 2010, criza economică elenă a lovit puternic traficul rutier și veniturile concesionarilor. Mai multe proiecte de autostrăzi aflate în concesiune au intrat în blocaj, iar băncile au oprit finanțările.

Grecia nu a abandonat însă proiectele. Statul, concesionarii și finanțatorii au renegociat contractele timp de aproximativ trei ani, au modificat structura financiară, au redus sau amânat anumite lucrări și au crescut contribuția publică. Refinanțarea a fost finalizată în 2013, iar lucrările au fost reluate la începutul lui 2014.

Cazul este relevant pentru România nu pentru că cele două țări ar avea situații identice, ci pentru că ridică una dintre cele mai dificile întrebări din orice concesiune rutieră: cine suportă riscul atunci când traficul estimat nu apare?

Cum a intrat Grecia în criză

La mijlocul anilor 2000, Grecia a lansat un program amplu de concesiuni pentru dezvoltarea rețelei de autostrăzi. Printre proiectele majore se numărau Olympia Odos, Moreas, Nea Odos, Ionia Odos, Aegean Motorway și autostrada centrală E65.

Modelul era, în principal, unul clasic de tip user-pay: concesionarul finanța și construia infrastructura, apoi își recupera investiția din taxele plătite de utilizatori.

Într-un asemenea model, traficul este una dintre variabilele esențiale. Dacă numărul de mașini este mai mic decât cel estimat, veniturile din taxe scad, iar capacitatea concesionarului de a-și plăti datoriile și de a continua investițiile este afectată.

Exact acest lucru s-a întâmplat după izbucnirea crizei economice.

Traficul a scăzut, veniturile au coborât, iar finanțatorii au ajuns să blocheze tragerile din creditele existente. Construcția mai multor proiecte a fost oprită în 2011.

Problema nu era doar a constructorilor. Odată ce proiectele nu mai puteau fi finanțate, riscul se transmitea în lanț către bănci, concesionari și, în final, către stat.

„Reset”-ul: trei ani de renegociere

Grecia a ales să nu lase proiectele să intre în faliment și să fie abandonate.

Statul, acționarii concesiunilor și băncile au intrat într-un proces amplu de restructurare. Pentru proiectele la care participa VINCI, de exemplu, negocierile au durat trei ani, iar refinanțarea a fost închisă în decembrie 2013. Lucrările au fost reluate la începutul lui 2014. Cele două proiecte reprezentau împreună investiții de aproximativ 3,1 miliarde de euro.

Noua structură nu a însemnat pur și simplu revenirea la contractele inițiale.

Au fost modificate mai multe elemente ale proiectelor:

  • contribuția publică la finanțare a fost majorată;
  • anumite secțiuni au fost amânate sau eliminate din etapa inițială;
  • structura financiară a fost renegociată;
  • constructorii au primit compensații pentru anumite costuri și prejudicii;
  • proiectele au fost refăcute astfel încât să poată fi finanțate din nou de bănci.

Pentru două dintre concesiunile analizate de VINCI, restructurarea a permis reluarea unor investiții de 3,1 miliarde de euro, iar compania estima peste 10.000 de locuri de muncă generate de proiectele relansate.

Așadar, „salvarea” PPP-ului nu a fost gratuită.

Statul a ajuns să suporte o parte mai mare din riscul pe care contractul inițial încercase să îl transfere sectorului privat.

Aceasta este una dintre cele mai importante lecții ale cazului grec.

Rețeaua a fost, în cele din urmă, finalizată

Restructurarea a permis continuarea proiectelor, iar principalele autostrăzi din program au fost finalizate și deschise etapizat în anii următori.

Moreas a fost finalizată în 2016, iar Olympia Odos, Aegean Motorway, Ionia Odos și Nea Odos au ajuns în exploatare integrală în 2017.

Pentru Grecia, rezultatul este important: statul nu a rămas cu proiecte abandonate și contracte reziliate, ci a reușit să ducă mai departe investițiile după o perioadă de criză financiară severă.

Dar acest rezultat trebuie citit împreună cu costul restructurării.

Experiența nu demonstrează că transferarea integrală a riscului de trafic către privat este întotdeauna soluția corectă. Dimpotrivă, arată că atunci când ipotezele de trafic sunt foarte volatile, un astfel de transfer poate deveni dificil de susținut inclusiv pentru finanțatori.

Ce spune experiența greacă despre riscul de trafic

Într-o concesiune de autostradă, există o diferență importantă între riscul de construcție și riscul de trafic.

Riscul de construcție înseamnă, în esență, că proiectul poate costa mai mult sau poate dura mai mult decât era prevăzut.

Riscul de trafic este diferit: dacă numărul utilizatorilor este sub estimări, veniturile concesionarului scad.

Într-un model pur user-pay, acesta este un risc major pentru investitor și finanțatori.

Dacă traficul este predictibil, modelul poate funcționa foarte bine. Dacă însă estimările sunt optimiste sau economia se schimbă radical, concesionarul poate ajunge să nu își poată susține datoria.

Grecia a demonstrat că, într-o asemenea situație, riscul nu rămâne neapărat privat până la capăt. Când un proiect de infrastructură strategică intră în blocaj, statul poate fi nevoit să intervină pentru a proteja investiția, finanțatorii și continuitatea proiectului.

De aceea, problema nu este dacă riscul de trafic trebuie transferat sau nu, ci cât risc poate suporta în mod realist fiecare parte.

AKTOR și piața concesiunilor din Grecia

Pentru AKTOR, experiența concesiunilor grecești reprezintă o parte importantă a activității grupului.

Prin AKTOR Concessions, compania are participații în mai multe proiecte de infrastructură din Grecia, inclusiv Moreas, Aegean Motorway și Olympia Odos.

Unul dintre cele mai cunoscute proiecte este Attiki Odos, șoseaua de centură a Atenei, operată de AKTOR Concessions până în 2024. Este un exemplu diferit de autostrăzile afectate de criză, deoarece infrastructura urbană din zona capitalei beneficiază de un profil de cerere diferit și, implicit, de o predictibilitate mai mare a traficului.

AKTOR are, de asemenea, participații în Moreas, Aegean Motorway și Olympia Odos – proiecte care au trecut prin restructurarea de după criză.

Un alt exemplu este podul Rio-Antirrio, operat prin Gefyra, unde AKTOR Concessions deține o participație. Concesiunea pentru pod a fost semnată în 1996, iar infrastructura a fost inaugurată în august 2004.

Ce înseamnă pentru România: A3 Ploiești-Brașov

Cazul grec este cu atât mai relevant pentru România cu cât varianta PPP revine în discuție pentru autostrada A3 Ploiești-Brașov.

Proiectul are un istoric de aproape trei decenii de promisiuni și tentative nereușite. În prezent, A3 Ploiești-Brașov se află încă în etapa de completare și revizuire a studiului de fezabilitate și de elaborare a proiectului tehnic.

În 2026, lucrările de investigații geotehnice au fost reluate. În prima lună de la reluarea forajelor, în mai, au fost realizați 226 de metri liniari de foraj, potrivit informațiilor transmise de CNIR.

Proiectul a avut însă în continuare probleme de implementare. În martie 2026, CNIR anunța că a aplicat proiectantului Consitrans penalități de aproximativ 4 milioane de lei pentru nerespectarea condițiilor contractuale.

În acest context, varianta PPP a revenit în discuția publică.

Pentru A3, principala dificultate nu este însă doar găsirea finanțării, ci este structurarea corectă a riscurilor.

Tronsonul Ploiești-Brașov include zona montană dintre Comarnic și Brașov, unde traficul și comportamentul utilizatorilor sunt mai dificil de proiectat decât pe o autostradă urbană sau pe un coridor cu fluxuri comerciale foarte stabile.

O concesiune bazată integral pe veniturile din taxe ar presupune, prin urmare, o estimare foarte robustă a traficului.

Dacă traficul este supraestimat, România ar putea ajunge în situația în care concesionarul nu își poate susține finanțarea, iar presiunea pentru renegocierea contractului se întoarce la stat.

Exact acesta este scenariul pe care experiența Greciei îl face relevant.

Ce ar trebui rezolvat înainte de o nouă concesiune

Prima condiție este un studiu de trafic credibil.

Nu este suficientă estimarea numărului de vehicule într-un an de referință. Modelul trebuie să testeze scenarii diferite: creștere economică, recesiune, modificări ale prețului combustibililor, dezvoltarea transportului feroviar, schimbări ale mobilității și alternativele disponibile șoferilor.

A doua condiție este bancabilitatea proiectului.

Înainte de semnarea contractului trebuie să fie clar dacă băncile sunt dispuse să finanțeze proiectul în condițiile propuse. Nu doar investitorul trebuie să considere proiectul atractiv; trebuie să existe o structură financiară care să poată rezista inclusiv unor scenarii negative.

A treia este alocarea riscului de trafic.

Un proiect în care tot riscul este transferat privatului poate părea atractiv pentru bugetul public la început. Dar dacă riscul este atât de mare încât finanțatorii nu îl acceptă, statul nu câștigă nimic. În practică, poate ajunge să intervină ulterior.

A patra este etapizarea proiectului.

Dacă un întreg coridor nu poate fi finanțat în aceeași structură, proiectul poate fi împărțit în tronsoane sau faze, astfel încât fiecare etapă să aibă un profil de trafic și o structură financiară mai ușor de susținut.

În fine, trebuie rezolvate din timp exproprierile și relocarea utilităților. Un concesionar nu poate controla complet aceste riscuri dacă terenul nu este disponibil sau dacă lucrările sunt întârziate de probleme administrative.

România are acum instrumentele pentru pregătirea unui PPP

Cadrul legislativ românesc a fost modificat în ultimii ani.

OUG 39/2018 privind parteneriatul public-privat, modificată prin Legea 7/2024, prevede că riscurile trebuie distribuite între partenerul public și cel privat în funcție de capacitatea fiecărei părți de a le evalua, gestiona și controla. Totodată, proiectul trebuie să treacă printr-un studiu de fundamentare înaintea procedurii de atribuire.

Pentru concesiuni, se aplică și cadrul specific prevăzut de legislația privind concesiunile de lucrări și servicii.

În paralel, Ministerul Finanțelor a aprobat prin Ordinul 6.695/2024 șapte ghiduri și metodologii pentru pregătirea proiectelor PPP. Acestea acoperă inclusiv evaluarea eficienței economice, alocarea riscurilor, suportabilitatea, impactul asupra datoriei și deficitului și procedurile de pregătire și achiziție.

În 2026 a fost creat și un mecanism de finanțare a pregătirii proiectelor: Facilitatea Națională pentru pregătirea proiectelor și asistență tehnică pentru PPP, cu o alocare de până la 25 de milioane de euro pentru perioada 2026-2028. A fost înființat și un Comitet interministerial pentru proiectele PPP. Obiectivul declarat este tocmai creșterea maturității proiectelor și formarea unui portofoliu bancabil.

Pentru A3, această etapă este esențială. Un PPP nu începe cu alegerea investitorului, ci cu demonstrarea faptului că proiectul poate fi finanțat în condiții realiste.

PPP-ul nu elimină costul pentru stat. Îl distribuie în timp

Una dintre cele mai frecvente confuzii legate de parteneriatele public-private este ideea că statul construiește infrastructură fără să plătească.

În realitate, PPP-ul schimbă în primul rând momentul și distribuția plăților, precum și modul în care sunt împărțite riscurile.

Într-o concesiune user-pay, investitorul poate recupera investiția prin taxele plătite de utilizatori. Într-un model bazat pe plăți publice, statul își asumă obligații financiare pe durata contractului.

În ambele situații, proiectul trebuie analizat pe întregul său ciclu de viață.

Grecia este un exemplu foarte bun tocmai pentru că arată ce se întâmplă atunci când structura inițială nu mai funcționează. În 2011, statul nu a putut pur și simplu să spună că riscul este „al privatului” și să lase proiectele să dispară. Pentru ca infrastructura să fie finalizată, a fost nevoie de restructurare, finanțare suplimentară și asumarea unui rol public mai important.

Lecția greacă pentru A3: bancabilitatea înaintea semnăturii

Experiența Greciei nu spune că PPP-ul pentru autostrăzi nu funcționează. Spune în schimb că un PPP funcționează doar dacă ipotezele economice și financiare pe care este construit sunt suficient de solide pentru a rezista în timp.

Grecia a avut nevoie de trei ani pentru a restructura proiectele blocate de criză. A modificat contractele, a crescut contribuția publică și a redus sau amânat anumite lucrări. În final, autostrăzile au fost construite.

Dar costul „resetului” a fost suportat de mai multe părți, inclusiv de stat.

Pentru România, aceasta este poate cea mai importantă lecție înaintea unei eventuale concesiuni pentru A3 Ploiești-Brașov.

Întrebarea nu ar trebui să fie dacă România poate găsi un investitor pentru autostradă, ci dacă poate construi un contract pe care investitorul, băncile și statul să îl poată susține și într-un scenariu în care traficul nu evoluează conform prognozelor.

Asta înseamnă studiu de trafic independent, test de bancabilitate, alocare realistă a riscurilor, proiect etapizat și reguli clare pentru situațiile în care ipotezele inițiale se schimbă.

Într-un PPP bine pregătit, renegocierea nu ar trebui să fie planul B. Planul bun este ca riscurile care pot fi anticipate să fie distribuite înainte de semna